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专家:怎样把权力关进制度的笼子里

发布日期:2013-06-26    来源:摘自光明日报

内容提要

  权力始终是一把“双刃剑”。把权力关进制度的笼子里,要及时揭露腐败行为,坚决查处腐败案件;在容易产生滥用权力的领域、环节和部位,建立有针对性的权力制约机制,防范腐败的发展蔓延;提高权力运行的透明度,让权力在“阳光”下运行;依靠法治制约权力,使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力,确保权力在“刚性”的制度笼子里运行,有效防止腐败。

  习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记,任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这一重要论述,为当前的反腐倡廉指明了方向。

  为什么治理腐败要靠对权力监督制约?从人类历史看,权力始终是一把“双刃剑”,既可以用来为人民谋利益,也可能被滥用来谋取私利,滋生腐败。列宁指出:“不受制约的权力,必然导致不受节制的堕落。”古今中外的历史也反复表明,权力一旦失去制约和监督,腐败就会随之产生,绝对的权力绝对产生腐败。从我国情况看,在体制转轨时期,腐败现象在一些领域易发多发,在有些领域还十分严重。原因是多方面的,归结到根本,与权力行使没有得到有效的监督制约,特别是与一些位高权重者的权力行使约束不住,监督不力,直接间接相关。要把权力关进制度的笼子里,确保权力正确行使,不被滥用,就必须抓紧建设不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制,提高权力监督制约的有效性。

  及时有效地揭露腐败行为

  腐败是一种滥用权力谋取私利的现象。腐败心理研究表明,潜在的滥用权力者通常会在收益与风险间进行权衡,如果腐败行为得不到及时的揭露,严厉的处罚,腐败获得的好处大于被查处的后果,就容易铤而走险。因此,及时揭露腐败行为,坚决查处腐败案件,不仅可使腐败行为受到应有惩处,得不偿失,而且可起到威慑作用。处罚一个警示一片,可使权力行使者因畏惧受到揭露和处罚而不敢腐。

  及时揭露腐败行为,需要加强对权力运行的法律、民主、社会、舆论等体制内外监督,健全举报、信访、质询、听证、监察、审计等制度。要通过制度设计,保障人民群众的知情权、参与权和监督权,根据群众检举的线索发现腐败行为,为此还应抓紧完善举报人和证人的保护制度,因为目前的制度规定在设计和执行上都存有过多的漏洞和缺陷,致使举报人和证人屡受打击报复的事例一再上演。要充分发挥舆论媒体在揭露腐败中的作用,特别要健全网络举报受理制度,发挥“网络反腐”的“秒杀”优势。许多高官、实权人物滥用权力,不怕知情者上告,不怕权力机构查处,却怕公开曝光,这充分显示了舆论的巨大威力。还要发挥好纪检、监察、审计、司法等权威机构的优势,加大检查监督力度,及时揭露滥用权力的腐败活动。

  有效处罚腐败行为,必须坚持党纪国法面前没有例外,“老虎苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。党的十八大以来,反腐败有了新部署,有多名涉腐官员受到及时坚决的查处,例如,雷政富从曝光到被免职立案调查只用36个小时,海南琼中县财政局长公款吃喝两天后被免职,查处力度和速度大幅提升,起到了明显警示作用。同时,也折射出一些地方存在揭露与处罚脱节的情况,比如,有的腐败行为被举报、曝光、揭露,却没有得到及时查处、受到应有惩罚,有的执法偏软、压案不办、瞒案不报、内部消化,有的举报在权力部门之间转来转去,甚至七转八转被转到被告的手中,最终不了了之,干部群众对此十分痛恨。因此,提高处罚腐败的有效性,需要进一步加大对查办机构的支持,增强专项监督的独立性,健全对相关机构的内外问责机制。

  加强权力制衡

  权力具有扩张性、支配性、腐蚀性的一面,一旦失去制约就可能滋生腐败。哪里的权力失去制约,哪里就可能出现腐败。上世纪80年代,腐败多发生在商品流通、土地开发、建筑工程、工商税务、机关经商办企业等领域;到90年代,腐败发展到行政审批、招标投标、土地出让、金融证券、财政资金、国企改制等领域;进入21世纪,腐败延伸到公共服务项目、政府采购、干部人事、司法等新的领域。要遏制不同领域的腐败,就必须在容易产生滥用权力的领域、环节和部位,建立有针对性的权力制约机制,防范腐败的发展蔓延。

  一要合理界定公权力行使的边界。在体制转轨时期,行政、企业、市场等行为往往混淆不清,权力对微观经济的过多干预,使某些官员有了牟取私利的机会。因此,合理界定公权力行使的边界,减少对微观经济的干预,压缩权力配置资源,将有助于从源头上铲除腐败的机会和条件。

  二要对过于集中权力进行制衡。腐败发生的一个重要条件,就是一些权力过于集中,不容易关进制度的“笼子”。解决的办法,就是对重要部位和环节的权力进行分解,如决策权、执行权和监督权既相互分离又相互制约,以权制权,形成制衡机制。近年来,执法领域建立收支分开、收缴分离的制衡机制,就对治理“三乱”等问题起到明显效果。对于“一把手”权力超载现象,要通过合理配置权力、严格民主决策程序等途径加强制衡,例如,对工程项目、大额资金、干部任免、改革政策等重大事项,要坚持集体议决制度,防止个人说了算,以民主制约专断,以程序制约擅权。

  三要加强对财政资金使用权力的制衡。近些年来,一些部门和人员违纪违规使用财政资金的现象比较突出,比如挥霍浪费、挤占挪用问题,私设“小金库”、坐收坐支问题,公款消费、奢侈享受问题等,比比皆是,极易产生不正之风乃至腐败。因此,必须加强对随意支配财政资金权力的监督制约,包括实施部门预算改革和国库集中收付制度;健全统一透明的预算控制制度,将预算外资金全部纳入预算管理,接受人大、审计和社会的监督;严格财务预算支出管理制度,统一财务支出标准和福利津贴标准,消除隐性收入、灰色收入。

  提高权力运行的透明度

  提高权力运行的透明度,让权力在“阳光”下运行,接受人民监督,是一剂有效的“防腐剂”。这是因为,在众目睽睽之下,掌权者自然要自我约束,慎重行使权力,如有滥用权力行为也容易被发现;通过“暗箱操作”来谋取私利的腐败活动就很难得逞;保障了社会公众的知情权和监督权,本身就等于扩大了监督主体和力量,这样就可依靠社会公众的力量来监督权力,改变仅仅靠反腐机构来监督权力的格局,形成多数人监督少数人的机制。所以,“透明”是腐败的天敌,透明度越高,治理腐败成效也越大。

  近年来,我国权力运行的透明度有了显著提高,但也存在着随意性大、参差不齐、缺乏制度保障等问题。进一步增强透明度,要按“公开是原则、不公开是例外”的要求,作出制度安排,健全信息公开制度、公开听证制度、说明理由制度、公示制度、新闻发布制度等,以及公共服务事项、政府采购、招标投标、收费罚款等社会普遍关注的事项,都应予以全部公开。要充分发挥新闻媒体的作用。新闻媒体既是公众获取政务信息的主渠道,也是舆论监督的重要载体,可大有作为。要完善公职人员财产申报制度,如探索一定区域主要官员或新任主要官员的家庭财产申报公示制度,为政治廉洁、防治腐败提供有效的制度保障。要抓紧制定政务公开的国家法律,明确公开的范围、标准、限制、方式、时限等内容,为增强透明度提供法律保障。

  依靠法治制约权力

  依靠法治制约权力,可使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力,一旦出现滥用权力的腐败行为,就可依靠法律手段加以有效的终止、纠正和制裁,这样的权力制约机制,将大大增强权力行使的规范性和不可违反性,使权力制约获得现实的力量源泉,确保权力在“刚性”的制度笼子里运行,有效防止腐败。

  以法治思维和方式防止腐败,将权力纳入法治轨道运行。一要权力法定。对国家机构权力的授予、形成和范围作出实体规定,使国家机构和人员依照法定权限行使权力,不得逾越,否则就是无效权力。二要程序法定。应当抓紧制定统一适用的行政程序法,以保证权力依照法定程序运行,一旦违反法定程序,有关监督机构就可裁定其行为违法,并使违法者承担相应的法律后果。三要监督法定。抓紧制定和完善《监督法》、《行政监督程序法》、《反贪污贿赂法》等项法律法规,对各种腐败行为的内容、认定、处罚等,尽可能地以法律形式予以明确,以便于依法监督和查处。四要坚持违法必究、执法必严,在法律面前无例外。